Предыдущая публикация
Конституционный коллапс осени -93
Олег Румянцев
Часть вторая.
Указ №1400.
…По признанию Б.Н. Ельцина, сделанному им в опубликованных в 1994 году «Воспоминаниях», именно в начале сентября 1993 г. он принял решение, о котором не знал никто: «Принципиальный выбор мною сделан. Больше такого парламента у России не будет», и сформулировал задачу юридического обеспечения проекта указа своему помощнику В.В. Илюшину: «Количество людей — минимум, работают по отдельным разделам, общую суть не должен знать никто. Срок — неделя». Ю.М. Батурин, тогда — помощник Президента по правовым вопросам, полагает, что решение готовить будущий Указ № 1400 было принято Б.Н. Ельциным, скорее всего, 8 сентября 1993 г. в его подмосковной резиденции. 12 сентября в подмосковной резиденции НовоОгарёво на РублёвоУспенском шоссе проект указа уже визировали министр обороны П.С. Грачёв, министр внутренних дел В.Ф. Ерин, и.о. министра безопасности Н.М. Голушко и министр иностранных дел А.В. Козырев; на следующее утро на нём «размашисто расписался» Председатель Правительства—Совета Министров В.С. Черномырдин.
14 сентября 1993 г. на Президентском совете состоялся мозговой штурм по вариантам роспуска парламента. Рабочая группа с 22 сентября 1993 г. в ежедневном режиме осуществляла как оперативный контроль за ситуацией, так и разработку стратегии поведения президентской команды. Первоначально в Группу вошли трое из членов Президентского Совета: Г. Сатаров, Э. Паин и Л. Смирнягин, а также М. Федотов, Г. Бурбулис, советник президента Э. Днепров. Позже к Группе присоединились член Президентского Совета А. Мигранян и А. Яковлев. 11 октября 1993 г. в группу, уже в качестве Рабочей группы при Администрации Президента, помимо уже упоминавшихся участников, были включены члены Президентского Совета Ю. Карякин, О. Лацис, С. Ковалёв, Д. Волкогонов, а также Н. Воронцов, А. Лифшиц, А. Макаров и Е. Ясин. Руководителем группы бессменно являлся заместитель руководителя Администрации Президента С. Красавченко.
15 сентября, предложения Президента поддержали все члены Совета Безопасности, и Б.Н. Ельцин подписал Указ. Единственным должностным лицом, который не завизировал указ, где уже стояла подпись Президента РФ Б.Н. Ельцина, стал начальник ГПУ Президента РФ А.А. Котенков. 17 сентября Президент РФ вновь собрал Совет Безопасности. Всё уже было готово к «разгону» парламента, но «силовые» министры предложили отложить обнародование Указа в связи с тем, что Р.И. Хасбулатов и А.В. Руцкой, возможно, уже знают о планируемом именно на воскресенье, 19 сентября, президентском Обращении к народу (терялся эффект неожиданности). В итоге Б.Н. Ельцин согласился отложить своё выступление, но лишь на два дня, и дату обнародования Указа перенесли на 21 сентября.
Фон становился всё более тревожным. От ответственных сотрудников силовых ведомств, не одобрявших планируемую операцию, к руководителям парламента и Конституционной комиссии поступала информация о готовности Президента РФ разрубить «гордиев узел» противоречий одним «простым», но исключительно рискованным ударом. В частности, с предостережением выступил первый заместитель Министра внутренних дел РФ А.Ф. Дунаев.
Делу практической трансформации конфигурации федеральной власти по инерции (или про запас) был подчинён процесс создания Совета Федерации. Накануне его первого заседания 17 сентября не сдававшееся руководство Верховного Совета РФ провело в Парламентском центре превентивное совещание с руководителями представительных органов власти субъектов РФ и председателями Советов народных депутатов всех уровней. Крепнущая вертикаль Советов оставалась последней надеждой депутатов.
18 сентября 1993 г. в символичном месте, Георгиевском зале Большого Кремлёвского Дворца, — там, где 31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, Президент собрал руководителей представительных и исполнительных органов субъектов Федерации. По-правде сказать, присутствовали лишь 134 из 175 руководителей регионов. Отсутствовали такие знаковые фигуры, как М.Ш. Шаймиев, К.Н. Илюмжинов, А.М. Тулеев, Ю.Е. Лодкин и некоторые другие влиятельные региональные политики общероссийского значения. Также были некоторые члены Конституционного Суда РФ, Н.Т. Рябов от парламента, С.М. Шахрай от Правительства и руководитель Администрации С.А. Филатов.
Б.Н. Ельцин объявил, что рассматривает первое заседание «как форму конституирования Совета Федерации». Но руководителей регионов собрали не только для цели отладки эффективного механизма реализации Федеративного договора.
«Нельзя вытянуть страну из кризиса, не обновляя конструкции и механизмы федеральной власти, не сформировав новый парламент», — обозначил Президент две самые насущные задачи. «Для трансформации федеральной власти необходима либо новая Конституция, либо, как говорится, малая Конституция, правовой акт о федеральных органах власти; его содержание фактически то же, что и соответствующего раздела проекта новой Конституции. Немалую лепту в его создание внесли и вы, в частности, и на Конституционном совещании. Сейчас эта работа продолжается. Было бы желательно, чтобы вы поддержали эти усилия», — подчеркнул Президент.
Руководители регионов, неожиданно для Президента, критически восприняли розданный проект Соглашения об образовании Совета Федерации — органа с весьма существенными полномочиями «содействия единству государственной власти». Член Конституционной комиссии, Председатель Верховного Совета Республики Карелия В.Н. Степанов сразу предложил подготовить — в соответствии с требованиями Конституции — проект закона или постановления Верховного Совета РФ об образовании Совета Федерации. Но Президент настоял на протокольном решении «в принципе согласиться с образованием Совета Федерации» и произвольно определил статус заседания как «учредительный Совет Федерации». Хотя проект Соглашения так и не был подписан.
Следующее заседание назначили на октябрь 1993 г. для обсуждения финансовых и экономических вопросов с докладом на нём Председателя Правительства РФ. Позже, уже 2 октября, в разгар продолжавшегося сопротивления Верховного Совета и его сторонников неконституционному роспуску парламента было издано распоряжение Президента РФ № 673рп о проведении заседания Совета Федерации в Москве 9 октября 1993 г., затем его перенесли на 5 октября, а потом и вовсе отменили. На заседании предполагалось принять следующее решение «консультативного» Совета Федерации: признать первоочередной задачей проведение выборов в Государственную Думу 11–12 декабря 1993 г. и руководствоваться при их проведении Положением о выборах депутатов Государственной Думы, речь о котором ещё впереди. Авторы схемы явно искали пути придания видимости легитимности своим действиям.
Но вернёмся к середине сентября 1993 г.
Усиливалось политическое размежевание. На заседании прототипа «Совета Федерации» 18 сентября Президент сообщил, что подписал Указ о назначении Е.Т. Гайдара вновь первым заместителем Председателя Правительства, что даже вызвало «шум в зале». (Напомним, что политический компромисс, достигнутый на седьмом Съезде народных депутатов РФ в декабре 1992 г., включал в себя, в частности, назначение Съездом референдума по основным положениям новой Конституции и замену и.о. руководителя Правительства Е.Т. Гайдара на В.С. Черномырдина). Теперь и от этой части достигнутого компромисса команда Ельцина демонстративно отказывалась.
В тот же день другим Указом заблаговременно было определено, что поручения непокорному вицепрезиденту А.В. Руцкому об осуществлении им отдельных полномочий Президента РФ оформляются только указами и распоряжениями Президента РФ, их осуществление вне установленного порядка определяется как присвоение полномочий Президента РФ, что в соответствии со статьёй 1213 Конституции РФ объявлялось незаконным и недействительным.
В разгар этой «пристрелки» Верховным Советом РФ в последний раз был опубликован проект Конституции РФ, «основные положения которого были одобрены шестым Съездом народных депутатов Российской Федерации и Конституционной комиссией Российской Федерации, доработанный Рабочей группой Конституционной комиссии РФ с учётом предложений субъектов РФ, а также варианта проекта Конституции РФ, обсуждённого на Конституционном совещании (по состоянию на август 1993 г.)». Вышел в свет он 18 сентября 1993 г….
Наше повествование вплотную подошло к рассказу об апогее фатального политического, а потом — и гражданского противостояния, о событиях двух недель с 21 сентября по 4 октября 1993 г. Этому периоду мы уделим особое внимание по понятной причине. Колыбелью новой Конституции Российской Федерации были не только Конституционная комиссия и Конституционное совещание с их проектами и дебатами. На тяжёлые «роды» Конституции (совершенно очевидно, что не обошлось без «родовых травм»), без сомнения, самым серьёзным образом повлияли эти трагические события.
Восприятие и оценка их даже по прошествии двух с половиной десятилетий остаются диаметрально противоположными. В документах и определениях одних это совершённый президентской стороной «захват государственной власти» и «государственный переворот». В документах и определениях других те же действия и события квалифицируются как «вооружённый мятеж» и «попытка вооружённого государственного переворота», предпринятые сторонниками Верховного Совета.
К характеру принятия новой Конституции Российской Федерации данные события имели самое непосредственное отношение и оказывали определяющее воздействие на её содержание.
Подписанный заблаговременно и получивший наконец свой «красивый» порядковый номер Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» был зачитан Президентом РФ в 20 часов 21 сентября 1993 г. Пресловутый Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 был посвящён не чемунибудь, а именно и прежде всего, завершению поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации. Внесённые в проект Конституции после него поправки несли на себе очевидный отпечаток произошедшего, остатки компромиссов убирались, президентские полномочия усиливались. В результате этих событий происходило замещение законов президентскими указами и распоряжениями. В один день с ранее назначенными выборами депутатов было назначено всенародное голосование по проекту Конституции, принятие которой прошло, как и хотел Ельцин, без участия Съезда народных депутатов (то есть вопреки пункту 1 части второй статьи 104 тогдашней Конституции (Основному Закону) Российской Федерации) и не по Закону «О референдуме», а по утверждённому указом Положению о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 г.. Но обо всём по порядку"@
В мотивировочной части утверждалось, что «конституционная реформа в Российской Федерации практически свёрнута. Верховный Совет блокирует решения Съезда народных депутатов РФ о принятии новой Конституции». В Обращении к гражданам России Президент подчеркнул, что, по логике, седьмой Съезд должен был принять новую Конституцию страны, но руководство Верховного Совета «без всяких внятных объяснений остановило конституционный процесс». Верховному Совету и Съезду народных депутатов предписывалось прекратить их деятельность, вводилась в действие «временная система органов государственной власти», на 11–12 декабря 1993 г. назначались выборы в проектируемую Государственную Думу.
О референдуме по новой Конституции в Указе № 1400 ничего не говорилось. Конституционной комиссии и Конституционному совещанию пунктом 2 Указа поручалось к 12 декабря 1993 г. представить единый согласованный проект Конституции Российской Федерации в соответствии с рекомендациями Рабочей группы Конституционной комиссии. Частью четвёртой пункта 9 Указа № 1400 оговаривалось, что «народные депутаты Российской Федерации, являющиеся членами Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РФ, могут продолжать работу в составе Комиссии в качестве экспертов».
Последний абзац мотивировочной части Указа № 1400 отсылал, конечно же, к итогам референдума 25 апреля 1993 г. Референдуму была посвящена значительная часть аргументации судьи Конституционного Суда РФ Э.М. Аметистова в его особом мнении по данному делу, рассмотренному Конституционным Судом через две недели: «…Решение референдума по какомулибо конкретному вопросу обладает большей юридической силой, чем любые другие законы и Конституция РФ, ибо это решение есть прямое и высшее выражение народовластия… Такое решение было вынесено по двум вопросам — о доверии Президенту Б.Н. Ельцину и о поддержке социальноэкономической политики Правительства. Это означает, что любые попытки отрешить от должности или другим путём лишить полномочий законного Президента РФ Б.Н. Ельцина и любые попытки противодействовать проводимым Президентом и Правительством экономическим реформам противоречат высшей воле российского народа, противоправны и нелегитимны».
По иронии, вразрез с идеями конституционности и законности, проповедовавшимися ранее, особое мнение отдельного судьи Конституционного Суда получило признание Президента и его Администрации, а затем и фактическую бóльшую «юридическую силу», нежели собственно решение Конституционного Суда РФ по данному вопросу, отвергнутое исполнительной властью как «неправовое».
Это кажется невозможным тем, кто полагает, что особые мнения не имеют юридической силы. Да, особые мнения судьи представляют собой сильнейший контраргумент и, по мысли Верховного судьи США Роберта Хьюза, указывают альтернативный правовой путь, «направлены к разуму грядущего дня, когда последующее решение, быть может, исправит то заблуждение, в которое, как полагает судья, излагающий особое мнение, введён суд». Но в истории 1993 г. альтернативная правовая позиция, отстаивавшаяся меньшинством членов Конституционного Суда, была направлена отнюдь не к абстрактному разуму грядущего дня, но, напротив, произвольно определена как магистральная, единственно верная и общеобязательная для противников Ельцина.
Руководители других ветвей федеральной власти были готовы к такому повороту событий. На их стороне была действовавшая Конституция. Строго говоря, подписав и опубликовав 21 сентября 1993 г. Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», первым пунктом которого Б.Н. Ельцин «прервал осуществление законодательной, распорядительной, контрольной функций Съездом народных депутатов РФ и Верховным Советом РФ», Президент РФ, в условиях действующих на тот период Конституции Российской Федерации и Закона от 9 октября 1992 г. «О защите конституционных органов в Российской Федерации», дал все основания для его отстранения от должности Президента.
В 20 час. 30 мин. 21 сентября состоялось выступление Председателя Верховного Совета РФ Р.И. Хасбулатова перед народными депутатами РФ, представителями СМИ, общественностью. После чего началось экстренное заседание Президиума Верховного Совета.
Параллельно с 21 час. 40 мин. шло экстренное совещание Конституционного Суда РФ, который в 00 час. 45 мин. 22 сентября определил, что Указ и Обращение Президента РФ нарушают 10 статей Конституции (Основного Закона) РФ, что служит основанием для отрешения Президента РФ Б.Н. Ельцина от должности. За решение, продиктованное В.Д. Зорькиным (ответственность в порядке совмещённых статей Конституции Российской Федерации), проголосовали: «за» — судьи В.О. Лучин, Н.В. Селезнёв, Н.Т. Ведерников, О.И. Тиунов, Б.С. Эбзеев, Ю.Д. Рудкин, В.И. Олейник, Г.А. Гаджиев и сам В.Д. Зорькин; «против» — А.Л. Кононов, Э.М. Аметистов, Т.Г. Морщакова, Н.В. Витрук (перечень приводится в порядке, который зачитывался председательствующим при голосовании).
Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин заявил Верховному Совету: «Ставя себя над Конституцией, Президент создаёт прецедент, освобождая и всех других субъектов политической жизни от следования её положениям, что неминуемо повлечёт за собой обвальное попрание законности».
22 сентября 1993 г. Верховный Совет абсолютным большинством голосов установил, что на основании статьи 1216 действующей Конституции полномочия Президента РФ Б.Н. Ельцина следует считать прекращёнными с момента подписания Указа № 1400 — с 20 час. 21 сентября 1993 г., и определил, что обязанности Президента РФ исполняет с того же времени А.В. Руцкой. Б.Н. Ельцин назвал возложение президентских полномочий на А.В. Руцкого «незаконным» и «недействительным». В этот же день состоялись телефонные переговоры Б.Н. Ельцина с Президентом США Б. Клинтоном, Президентом ФРГ Г. Колем, Президентом Франции Ф. Миттераном, которые выразили тому свою поддержку. По оценке видного российского американиста А.Н. Домрина, указ № 1400 стал крупной «инвестицией» в национальную безопасность Соединённых Штатов.
История с реально принятым конституционными органами государственной власти решением об импичменте Президента РФ, с третьей в течение трех кварталов 1993 г. попытки, которому сам Президент и не думал подчиняться, — имеет не лучшие последствия для нашего движения к правовому государству. Отрешение от должности — основной вид правовой ответственности президента. Декларируя формально верховенство Конституции и основанных на ней законов, исполнительная власть России неоднократно и без всяких колебаний преступала их в начале девяностых годов всякий раз, когда того требовала «политическая целесообразность», которую субъективно определяли отдельные должностные лица, политики и аналитические центры, работавшие на них. В этом наше существенное отличие, например, от США, где возбуждение процедуры импичмента, проведение в её рамках расследований и вынесение соответствующего решения является отнюдь не «спящей» прерогативой американской законодательной власти. Значение импичмента при этом, по справедливому наблюдению того же А.Н. Домрина, определяется не столько числом должностных лиц, отстранённых от должности, сколько своего рода воспитательно-предупредительным, превентивным эффектом данного механизма.
#9193
Следующая публикация
Нет комментариев